《報廢機動車回收拆解的稅收問題與改革建議》

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2023/8/10 瀏覽次數(shù)：

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熊小平許軍祥王攀常紀文

　　我國報廢汽車回收拆解行業(yè)經(jīng)過30余年的發(fā)展，正進入高增長期，具有巨大的再生資源回收潛力，但當前行業(yè)發(fā)展仍面臨經(jīng)濟效益不高、企業(yè)不足等問題。其中，稅收優(yōu)惠政策力度不足與落地難是重要原因，亟須進一步改革完善。

　　一、我國報廢機動車回收拆解行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和前景

　　（一）發(fā)展現(xiàn)狀一是我國報廢機動車回收拆解行業(yè)以中小企業(yè)為主。我國報廢機動車回收拆解行業(yè)屬于傳統(tǒng)行業(yè)，絕大多數(shù)企業(yè)脫胎于原物資供銷部門。商務(wù)部消費促進司發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020年行業(yè)企業(yè)共回收報廢汽車239.8萬輛，處理報廢車拆解產(chǎn)生的再生資源500余萬噸，承擔了巨大的社會責(zé)任，為保護居民美好生活環(huán)境作出了貢獻。目前行業(yè)內(nèi)企業(yè)基本都屬于中小微企業(yè)，截至2020年底，全國取得經(jīng)營許可業(yè)數(shù)達到781家，企業(yè)年均資源處理量約6500噸，年銷售額約2000萬元。二是制定出臺了一系列政策激發(fā)市場活力。為激勵和規(guī)范企業(yè)參與廢舊汽車回收拆解活動，促進廢舊資源的循環(huán)利用，近年來，國家陸續(xù)出臺了一系列政策。如2019年4月《報廢機動車回收管理辦法》取消了報廢汽車回收企業(yè)的總量控制要求，實行先制造后發(fā)證的制度；放開了“五大總成”（發(fā)動機、方向機、變速器、前后橋和車架）的再制造再利用，將報廢機動車參照廢舊金屬價格計價改為市場主體自主協(xié)商定價。2020年8月《報廢機動車回收管理辦法實施細則》允許報廢拆解企業(yè)將“五大總成”銷售給具有再制造、再利用資格的企業(yè)；對回收拆解企業(yè)實行資質(zhì)認定制度，設(shè)定企業(yè)場地和設(shè)備規(guī)范標準。在財稅激勵方面，2015年6月《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》印發(fā)（以下簡稱《優(yōu)惠目錄》，從稅收優(yōu)惠的角度對資源循環(huán)利用企業(yè)加以扶持以減輕企業(yè)負擔。（二）發(fā)展前景廢舊機動車回收行業(yè)受到高度關(guān)注。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案的通知》要求“將生活垃圾、城鎮(zhèn)污水污泥、建筑垃圾、廢舊輪胎、危險廢物、農(nóng)業(yè)廢棄物、報廢汽車等固體廢物分類收集及無害化處置設(shè)施納入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施范圍”，《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》指出“構(gòu)建資源循環(huán)型產(chǎn)業(yè)體系和廢舊物資循環(huán)利用體系，對保障國家資源安全，推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和，促進生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義”。由于汽車產(chǎn)品更新?lián)Q代較快，因此一些配件難以成為新車型的配件再制造和銷售。根據(jù)調(diào)查，報廢汽車拆解后，廢鋼占比為65%左右，有色金屬占比為5%-10%，塑料占比為5%-10%，雜質(zhì)和損耗占比約20%。因為廢鋼、廢塑料和雜質(zhì)占比高，在實際經(jīng)營過程中，廢舊機動車回收企業(yè)普遍被認為是“廢物回收”企業(yè)，形象差、投資小、效益差，不受歡迎，項目難以落地。即便可以落地，也被地方要求達到遠超行業(yè)實際的投資規(guī)模。2011-2020年是我國汽車工業(yè)飛速發(fā)展的10年，新車銷量連續(xù)攀升并蟬聯(lián)。未來10年我國汽車報廢量將進入高速增長期，一些車型也趨于穩(wěn)定，預(yù)計2025年、2030年的報廢汽車數(shù)量分別超過2000萬輛、2800萬輛，相應(yīng)的可再生資源量分別達到5000萬噸、7000萬噸。這些廢舊機動車如被有效利用，不僅會節(jié)約巨大的資源，減少能源消耗和碳排放，還減輕全社會的安全生產(chǎn)和環(huán)境污染風(fēng)險，因此前景廣闊。

　　二、影響報廢汽車回收拆解行業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠問題

　　（一）稅收優(yōu)惠政策的實施現(xiàn)狀《報廢機動車回收管理辦法》及其《實施細則》本著安全、環(huán)保處理報廢車的原則，對企業(yè)提出了嚴格的硬件建設(shè)及拆解設(shè)備配置要求，隨之帶來較高固定成本因企業(yè)“吃不飽”無法攤薄。報廢機動車拆解過程中產(chǎn)生的廢油液、廢電瓶等危險廢物，以及因汽車制造環(huán)節(jié)使用輕便材料導(dǎo)致日益增長的無法循環(huán)利用的工業(yè)固廢，都需要較高的處置成本（見表1、表3）。特別是由于行業(yè)回收的報廢車輛90%以上來自于私家車、強制報廢車輛或行政事業(yè)單位用車，無法取得增值稅進項發(fā)票用于抵扣，導(dǎo)致行業(yè)稅收負擔較重，企業(yè)實際繳納增值稅及附加的數(shù)額占營業(yè)總收入近15%。調(diào)研結(jié)果顯示，不少正規(guī)回收企業(yè)基本都處于虧損狀態(tài)（見表2、表4）。

　?。ǘ┒愂諆?yōu)惠政策存在的主要問題企業(yè)稅收負擔較重是制約我國報廢機動車回收拆解行業(yè)良性健康發(fā)展的主要原因之一，盡管對該行業(yè)的稅收問題出臺了《優(yōu)惠目錄》，但行業(yè)內(nèi)大多數(shù)企業(yè)無法享受文件規(guī)定的稅收優(yōu)惠。主要有以下原因：1.稅收優(yōu)惠力度偏小，適用范圍偏窄。報廢機動車拆解物包括廢鋼鐵、廢有色金屬、回用件、廢塑料、廢橡膠、廢玻璃等諸多物資，這些物資的循環(huán)利用可以提升資源利用效率、降低全社會能源消耗。然而《優(yōu)惠目錄》主要將廢鋼鐵納入退稅范圍，其他拆解形成的物資回收利用或者不予退稅、或者要求進行冶煉提純后才予以退稅，這些規(guī)定限制甚至排除了當前絕大部分報廢機動車拆解企業(yè)獲得稅收優(yōu)惠的資格。從企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的實際看，目前制定的30%的退稅率也顯得過低。即便企業(yè)可以足額享受到該優(yōu)惠，企業(yè)總體銷售的增值稅稅負仍接近10%，但不足以支撐企業(yè)盈虧平衡。2.政策適用條件嚴格，難以真正落地?！秲?yōu)惠目錄》要求享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)必須符合工業(yè)和信息化部制定的《廢鋼鐵加工行業(yè)準入條件》的相關(guān)規(guī)定，其中要求企業(yè)加工能力不得低于15萬噸，廠區(qū)面積不得低于3萬平米等，這一限制條件將占行業(yè)95%以上的中小微回收企業(yè)排除在外。同時，要求企業(yè)必須將拆解報廢車產(chǎn)生的煉鋼爐料（廢鋼鐵）銷售給符合工業(yè)和信息化部《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件》或《鑄造行業(yè)準入條件》公告的鋼鐵企業(yè)或鑄造企業(yè)，實際操作中稅務(wù)部門均以銷售發(fā)票上注明的客戶名稱是否屬于公告企業(yè)為標準。但行業(yè)內(nèi)絕大多數(shù)企業(yè)因規(guī)模限制無法與公告企業(yè)直接簽訂供貨合同，大多通過大型廢鋼貿(mào)易公司間接銷售給公告企業(yè)，或者部分企業(yè)地處偏遠因運輸成本高而無法銷售給公告的鋼鐵企業(yè)，由此導(dǎo)致無法提供稅務(wù)機關(guān)的證明文件，無法真正享受到稅收優(yōu)惠。此外，《優(yōu)惠目錄》要求煉鋼爐料符合《廢鋼鐵》（GB4223-2004）規(guī)定的技術(shù)要求。這一規(guī)定專業(yè)性較強，稅務(wù)部門難以把握，征納稅雙方難以達成一致，成為稅收優(yōu)惠落地難的又一因素。綜上，《優(yōu)惠目錄》規(guī)定的稅收優(yōu)惠力度較小，企業(yè)獲得稅收優(yōu)惠的很低。加之部分政策適用條件脫離實際，難以真正幫助企業(yè)減輕稅收成本的負擔，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)“劣幣驅(qū)逐良幣”問題較為突出。過去六年中，每年被注銷的汽車中通過許可回收企業(yè)回收拆解的報廢汽車不足1/3，大量的報廢汽車流入了非法拆解渠道（見表5）。

　　由于非法拆解活動運行成本低，市場回收價格往往高于正規(guī)報廢汽車公司，導(dǎo)致相當比例的報廢車輛流向了非法拆解場所。有的非法銷售發(fā)動機、方向機、變速器、前后橋和車架，或者非法拼裝、改造報廢汽車，以獲取高額的回報，不僅給公共交通、生態(tài)環(huán)境帶來很大的隱患，還阻礙了正規(guī)報廢汽車拆解行業(yè)的良性發(fā)展。

　　三、改革稅收優(yōu)惠政策促進報廢機動車回收拆解行業(yè)健康發(fā)展的建議

　　再生資源分揀加工行業(yè)參差不齊，加工技術(shù)水平低、二次污染嚴重的企業(yè)依然存在?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“無廢城市”建設(shè)試點工作方案的通知》提出，要“培育一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)”，“落實好現(xiàn)有資源綜合利用增值稅等稅收優(yōu)惠政策，促進固體廢物綜合利用”。為了培育和支持具有良好技術(shù)創(chuàng)新能力、具備完善污染治理設(shè)施的廢舊機動車拆解回收企業(yè)，推動行業(yè)進入良性發(fā)展軌道，建議進一步完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。（一）將享受稅收優(yōu)惠的產(chǎn)品范圍擴大至報廢機動車拆解物報廢汽車拆解回收可得到多種產(chǎn)品，屬于典型的“以少生多”的行業(yè)，且這些產(chǎn)品均可循環(huán)利用。因此，可將報廢機動車拆解回收作為單獨行業(yè)制定優(yōu)惠政策，并將拆解產(chǎn)生的廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢玻璃、廢橡膠、回用件等物資的循環(huán)利用都納入享受稅收優(yōu)惠的產(chǎn)品范圍。（二）提高退稅比例，加大優(yōu)惠力度扭轉(zhuǎn)當前市場內(nèi)劣幣驅(qū)逐良幣的問題，需要提高正規(guī)資質(zhì)回收拆解企業(yè)對非法市場競爭者的經(jīng)濟競爭力。初步分析測算，若將退稅比例提高到50%-80%，再配合汽車產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸等相關(guān)扶持政策，綜合優(yōu)惠力度達到每噸600-800元，那么正規(guī)拆解回收企業(yè)就有能力提高報廢車回收價格。這樣可在規(guī)范廢舊汽車回收拆解市場發(fā)展和保護環(huán)境的同時，創(chuàng)造一個數(shù)千億元的新興產(chǎn)業(yè)。（三）將政策適用條件由企業(yè)規(guī)模和銷售對象改為企業(yè)資質(zhì)及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)范條件根據(jù)市場內(nèi)企業(yè)實際，調(diào)整政策適用條件，推動稅收優(yōu)惠政策真正落地。建議將取得報廢汽車回收拆解主管部門核發(fā)的報廢汽車回收拆解資質(zhì)證明，位于省級以上產(chǎn)業(yè)園區(qū)或財政部、國家發(fā)展改革委批復(fù)的“城市礦產(chǎn)”示范基地內(nèi)，或者屬于國家“城市礦產(chǎn)”示范基地承建企業(yè)建設(shè)運營的項目等作為企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策的基本資質(zhì)條件。同時，增加企業(yè)合法生產(chǎn)經(jīng)營記錄作為前提要求，如納稅信用等級為達到B級及以上，過去三年沒有因違反《報廢機動車管理辦法》及其細則、環(huán)保法規(guī)、財稅法規(guī)等受到相應(yīng)主管部門重大處罰等。（四）加大對企業(yè)納稅的檢查和對違法行為的處罰力度嚴格規(guī)范報廢機動車拆解企業(yè)的財務(wù)和稅務(wù)核算，多業(yè)經(jīng)營的企業(yè)必須對報廢機動車業(yè)務(wù)進行單獨核算。根據(jù)企業(yè)向商務(wù)部報廢機動車信息登記系統(tǒng)中申報并開具《報廢機動車回收證明》的回收明細表、回收總量、銷售收入、已繳納增值稅金額等信息，按月給予退稅。參照行業(yè)納稅比例，加強對行業(yè)納稅情況的檢查，嚴厲打擊偷稅漏稅等違法行為，維護公平競爭市場環(huán)境。（五）加強區(qū)域產(chǎn)能控制規(guī)劃，克服部分省域拆解產(chǎn)能嚴重過剩的現(xiàn)象當前，部分省域拆解產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象嚴重。以某省為例，2020年該省獲批的正規(guī)報廢汽車拆解企業(yè)為55家，年總回收量僅有3.8萬輛，平均每家企業(yè)不足700輛，生產(chǎn)經(jīng)營嚴重不飽和，大多數(shù)企業(yè)虧損嚴重。對于規(guī)模型企業(yè)，因為投資大、管理成本高，虧損更加嚴重。這種現(xiàn)象需要盡快糾正。

　　作者單位：熊小平，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員；許軍祥，中國物資再生協(xié)會會長；王攀，安徽省物資再生協(xié)會會長，玉成有限公司董事長；常紀文，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長。

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